Poloprezident II.

Protože se s panem Hasenkopfem, právníkem prezidentské kanceláře na jeho podnět přeme, zda má prezident právo jen podle svého uvážení odvolat předsedu vlády, či nikoliv, dovolím si k této otázce po svém předchozím článku po jeho vzoru i druhý díl.

Dva se hádají třetí se směje

Předchozí texty pana Hasenkopfa k tématu naleznete zde a zde a ten můj zde.

Pan Hasenkopf na můj nesouhlas s tvrzením, že prezident smí čistě svévolně a kdykoli jen podle svého uvážení odvolat předsedu vlády, poznamenal toto:

...prostě to v Ústavě je černé na bílém. Proč by to tam jinak bylo?

Pokusím se tedy na tuto otázku odpovědět.

Abychom vůbec věděli o čem je řeč: Pan Hasenkopf to ve svém posledním článku vypíchnul takto:

"Bavíme se o odvolání premiéra, nikoli o odvolání vlády, to je přece rozdíl - článek 62 tyto dvě věci rozlišuje."

Na to je třeba odvětit, že čl. 62 Ústavy sám o sobě je možná rozlišuje, nicméně v širším kontextu  naší Ústavy prakticky pokud odvoláte premiéra, zaniká de-jure celá vláda  - a to z důvodu ustanovení čl. 67/2:

"Vláda se skládá z předsedy vlády, místopředsedů vlády a ministrů."

Vzhledem k tomu, že se zde v případě tohoto ustanovení jedná hned o druhý odstavec ve vůbec prvním článku z oddílu Vláda v Hlavě třetí Moc výkonná naší Ústavy -tedy v oddílu definujícím ústavní orgán Vláda, je celkem naprosto jasné, že toto úvodní definiční ustanovení nemluví o sestavování vlády "skládáním" jako puzzle z jednotlivých pánů a dam - kterým se svěří řízení toho či onoho ministerstva -  ale je obecnou definicí ústavní instituce vlády jako takové - že je to určitý sbor [osob], které představují určité ústavní instituce nazývané předseda vlády, místopředseda vlády a ministr, dohromady a v příslušném minimálním počtu tvořící útvar, ústavní instituci, která se nazývá vláda. "Vláda" bez premiéra tedy není de-jure podle Ústavy tím, čím se podle ní rozumí vláda.

Vláda je podle stejného článku prvního odstavce Ústavy "vrcholný orgán výkonné moci". Což se projevuje mj. i tím, že na většinu možných ústavních rozhodnutí prezidenta musí předseda vlády připojit svůj podpis - a není tomu tak (s výjimkou milostí, tradičně patřících do agendy našich prezidentů a vůbec hlav státu) jen v případě pravomocí, kde prezident rozhoduje o věcech jiných ústavních orgánů a kde by zároveň bylo pošetilé chtít, aby o takových svých záležitostech rozhodovaly samy - samy o sobě - tj. jmenování premiéra (ale členů vlády už na jeho návrh), soudců dovolacích instancí resp. předsedů a místopředsedů, hlav NKÚ, členů bankovní rady ČNB, svolávání a rozpouštění sněmovny, podepisování a vetování zákonů.

O prezidentovi se v Ústavě říká to, že je "hlava státu" - což je naprosto především mezinárodněprávní termín, znamenající zastupování státu navenek (čl.63/1/a) - což se projevuje mj. tím, že je to on, kdo musí posvětit jak návrh sjednání, tak později i ratifikaci mezinárodní smlouvy mezi Českou republikou a jiným subjektem mezinárodního práva svým podpisem, dále pověřuje a odvolává velvyslance, přijímá velvyslance, je vrchním velitelem ozbrojených sil (určených k obraně našeho státu, případně válčení proti někomu jinému, než našim občanům), jmenuje a povyšuje generály atd. To vše mu - aby jeho návrh jeho rozhodnutí mohl vůbec vstoupit v platnost, ačkoli iniciativa je jistě na straně prezidenta - ale stejně musí podpisem posvětit premiér. Což oproti tvrzení pana Hasenkopfa skutečně prakticky znamená, že vláda je "nevyšším" orgánem výkonné moci, protože v případě všech pravomocí, kde jde právě o zastupování státu navenek, tj. právě onu funkci "hlavy státu", se prezident bez premiérova souhlasu nikdy neobejde.

Že má prezident i určité funkce působící dovnitř státu, není tedy jistě výsledkem definice úřadu prezidenta jako mj. úřadu "hlavy státu".

Není tedy možné tvrdit něco takového, jako že hlava státu znamená nejvyšší ústavní funkci exekutivy. Tak tomu celkem nepochybně není, neboť pravomoce, které prezident vykonává  bez souhlasu premiéra (tj. ty jmenované v čl. 62 Ústavy) nejsou z povahy funkcemi exekutivy, ale jsou to ceremonielní jmenovací pravomoce, ke kterým navíc potřebuje souhlas nebo návrh jiného orgánu, jako v případě jmenování předsedy vlády po dvojím předchozím neúspěchu potřebuje návrh předsedy sněmovny, či při jmenování ústavních soudců souhlas senátu, či v případě jmenování prezidenta a viceprezidenta NKÚ návrh ze strany poslanecké sněmovny, nebo mají jeho pravomoce v Ústavě úzce definované podmínky, kdy mohou být užity - jako v případě svolávání a rozpouštění sněmovny, či se týkají zákonodárství - jako v případě veta a podepisování zákonů.

Jedinou samostatnou jmenovací funkcí prezidenta - kde nepotřebuje při prvních dvou pokusech daných kontextovým čl. 68 Ústavy po přijetí demise předchozí vlády návrh ani souhlas jiného orgánu než samozřejmě té osoby, která se o úřad předsedy vlády uchází - je v případě jmenování premiéra.

A může ho skutečně čistě jen na své uvážení i odvolat, ale na rozdíl od názoru pana Hasenkopfa jen za určitých přesně daných okolností, které se v tomto pojednání pokusím čtenářům osvětlit.

Vláda je od chvíle svého vzniku odpovědná sněmovně. Nemá-li vláda premiéra, kterého prý podle senzačního tvrzení pana Hasenkopfa může prezident jen tak odvolat, není jednoduše vládou de-jure.

Podle mě tedy jeden ze smyslů onoho "odvolává předsedu" v čl.62/a je ten, že prezident může bezpochyby i odvolat předsedu vlády jmenovaného v případě ústavní krize, pokud by se mu nepodařilo novou vládu sestavit - jako se to jistě nemuselo podařit J. Fischerovi, jmenovanému paralelně s dosluhujícím M. Topolánkem v demisi v r. 2009 - v takovém případě prezident nepochybně smí odvolat předsedu vlády, protože jeho vláda jednoduše de-jure neexistuje, tudíž se tedy podle čl. 68/1 nezodpovídá sněmovně ani onen prezidentem najmenovaný premiér, zato se takový předseda vlády zodpovídá prezidentovi - i když to není v Ústavě uvedeno - za sestavení té vlády, kterým ho prezident pověřuje.

Odvolává-li prezident vládu, protože nedostala důvěru sněmovny a protože ani nepodala demisi, jak jí předepisuje Ústava (čl. 73/2), odvolává prezident mj. i premiéra, který ale sám za sebe také žádnou demisi nepodal. -Demisi má v takovém případě podle Ústavy naprosto výslovně podat vláda a ne premiér, nicméně toho je v takovém případě, kdy ji vláda nepodá, samozřejmě potřeba odvolat také - a to je možná také jeden ze smyslů onoho "odvolává předsedu" v čl. 62/a Ústavy, a ne tedy, že se jím zakládá nějaké naprosto libovolné právo prezidenta odvolat předsedu vlády, kdy si vzpomene -a tedy důsledkem i celou vládu - která, jak už jsem ukázal, odvoláním předsedy jasně de-jure zanikne. 

Má to praktické důvody: To odvolání není, že se prezident vykloní z okna kanceláře na hradě a volá dolů směrem ke Strakovce, že odvolává vládu. Je to prakticky ten papír, který se premiérovi musí řádně doručit a na kterém je napsáno, že jeho resp. celou vládu odvolává (mezi oběma, v případě, že vláda de-jure v té chvíli existuje, není díky definičnímu ustanovení čl. 67/2 absolutně  žádný rozdíl - ani de-jure ani de-fakto) - aby po jeho doručení už nic nesměl učinit a podepsat jako premiér - což by mohl jedině v případě, že na onom nebo jiném přiloženém papíru by také stálo, že ho prezident pověřuje spolu se zbytkem vlády dalším vykonáváním funkce podle čl. 62/d (pověřit se takto samozřejmě dá jen dosavadní vláda, ne premiér sám - viz. onen čl. 62/d) - což celé ušetří prezidentské kanceláři papír a poštovné, neboť ono odvolání se pak nemusí psát a posílat na každé ministerstvo zvlášť a nevzniknou také tak ani dohady,  kdy přesně bylo co doručeno, a která ještě rozhodnutí ministrů - vzniklá případně mezitím, co premiér obdržel ten papír a kdy by případně ty ostatní papíry dorazily nebo nedorazily i na všechna ostatní ministerstva - ještě platí nebo neplatí. Ostatně je při tom odvolání i slušnost oslovit s tím odvoláním  přímo premiéra osobně a ne mu poslat papír, na kterém jen stojí "odvolávám vládu" - vztahy i ústavních institucí jsou ve slušné společnosti a vůbec z logiky věci především vztahy mezi lidmi, teprve pak mezi institucemi, které ti lidé tvoří a zastupují.

Existence vlády de-jure se tedy odvíjí od toho, zda je jediná osoba - předseda vlády - de-jure ve funkci.

Čistě na okraj - pokud si přečteme onen čl. 67/2 pozorně, přijdeme např. také na zajímavý fakt, který z něj ale jednoznačně vyplývá, že pro existenci vlády de-jure je rovněž potřeba, aby ve funkci byli nejméně dva místopředsedové (jeden nestačí) a dva ministři (jeden nestačí) - a to proto, že v tom čl. 67/2 je v jejich případě užit plurál.

Že by měl prezident právo beze všeho jen tak odvolávním předsedy mírnixtýrnix de-jure odvolávat celou vládu, tomu velmi příkře odporuje ustanovení čl. 75 Ústavy - ten totiž definuje jediný možný případ, kdy prezident podle Ústavy může vládu odvolat - ve všech ostatních případech tzv. přijímá její demisi - ať už tím, že přijme demisi vlády jako celku, nebo i tím, že přijme jen demisi premiéra a odvolá ho bez toho, aby ho pověřil spolu případně s dalšími členy vlády vykonáváním funkce prozatímně až do jmenování nové vlády - v takovém případě jeho vláda totiž de-jure úplně zanikne.

Abych ještě ilustroval jiný smysl onoho ustanovení "odvolává předsedu" v čl. 62/a, který jsem už nakousl, tak čistě teoreticky by se mohlo stát, že v ústavní krizi se stane něco podobného jako v r. 2009, tedy že prezident z těch či oněch důvodů jmenuje "paralelního premiéra", protože Ústava to nevylučuje a okolnosti to mohou vyžadovat, a pokud by v čl. 62/a nebylo ono "odvolává předsedu", tak pokud by onen J. Fischer nebyl z těch či oněch důvodů tehdy schopen vládu sestavit, tak protože sám není vládou a nezodpovídá se tedy sněmovně, tak i kdyby mu pak sněmovna nevyslovila důvěru, resp. přesněji takovou jeho případnou žádost zamítla - protože sněmovně o něčem takovém nepřísluší rozhodovat - protože by jaksi byl premiérem bez vlády - něco jako čistě v uvozovkách "premiér bez portfeje" - a sněmovna vyslovuje důvěru podle Ústavy výslovně jedině vládě, tedy sborovému orgánu definovanému čl. 67/2, ne samotnému premiérovi - zůstal by neodvolatelný a to by znamenalo, že dokud by někdo nezměnil zákony, protože ústavní žalobu na premiéra pro její porušení náš právní řád nezná, měl by nárok na plat a všechny benefity předsedy vlády - i kdyby příkladně nakrásně ležel u moře na pláži, popíjel s holkami koktejly a nic pro stát nedělal. Takový něco jako Zafod Bíblbrox v českém podání.

A zkuste mi pane Hasenkopfe systematicky vyvrátit, že to není pravda.

Pan Hasenkopf chtěl odpověď na otázku o onom "odvolává předsedu" v čl. 62/a: "Proč by to tam jinak bylo?".

Má odpověď je samozřejmě stejně extrémní výklad jako ten jeho (jakkoli tedy založený ne na nějakých akademických úvahách, ale na zcela reálné situaci, která na naší politické scéně skutečně už nastala, jakkoli naštěstí ne s takovými neblahými konci, které naznačuji), a protože chtěl, abych mu ho vyvrátil resp. a dal mu odpověď na jeho otázku, tak tady ji má.

Dodám rovněž odpověď k onomu podivu páně Hasenkopfa, jehož vysvětlení rovněž souvisí s naší otázkou - a to nad údajným "dublováním" v čl. 68 odst 2 a 5 a na jeho otázku:

"Stalo by se něco, kdyby tam ten pátý odstavec vůbec nebyl?"

Ano, podle mého názoru stalo - ztratil by se kontext z kontextového článku Ústavy a v případě vlády v demisi by v tomto kontextu nebylo možno odvolávat a jmenovat ministry, protože v čl. 68/2 je to vázáno na jmenování předsedy vlády zatímco v čl. 68/5 nikoli.

Pravomoc prezidenta (v oddílu Ústavy definujícím prezidenta jako ústavní orgán) ohledně vlády je totiž v čl. 62/a a čl. 62/d pouze definována.

V čl. 68 z oddílu Ústavy týkajícím se definování vlády jako ústavního orgánu výkonné moci se totiž definuje kontextový postup vzniku vlády, je to něco, co by se dalo s trochou nadsázky přirovnat k počítačovému programu, zvaném procedura - a tak se to i zřejmě nazývá v ústavním právu - tj. vezmeme-li to popořádku nejprve prezident podle svého uvážení jmenuje premiéra, pak na jeho návrh členy vlády (čl. 68/2) - a tím teprve vznikne vláda de-jure (ve chvíli kdy jsou jmenováni nejméně dva místopředsedové a dva ministři). Takto vzniklá vláda pak požádá do 30 dnů sněmovnu o důvěru (čl.68/3) a pokud ji nezíská, podá demisi (kterou prezident musí přijmout a pokud nepodá demisi, prezident ji musí odvolat) a prezident má pak ještě jeden pokus - tedy znovu jmenuje premiéra podle svého uvážení a na jeho návrh zbytek vlády (návrat k čl. 68/2 podle čl. 68/4), ta pak znovu požádá o důvěru (opět čl. 68/3) a nezíská-li ji ani taková vláda, podá opět demisi (kterou prezident musí přijmout a pokud demisi vláda nepodá, prezident ji musí odvolat), pak prezident už nemůže jmenovat premiéra podle svého uvážení, ale musí to učinit na návrh předsedy sněmovny (čl. 68/4) - opět pak jmenuje ostatní členy na návrh nového premiéra (případně se někteří vymění - ale to už podle čl. 68/5) a pokud ani taková vláda nedostane důvěru, pak taková vláda musí podat demisi a pokud to neudělá, prezident ji včetně samozřejmě jejího předsedy nejlépe jeho prostřednictvím opět odvolá a rozpustí sněmovnu, ale nejen podle čl. 62/c, ale především podle čl. 35/1 (a od té chvíle by se případná vláda v demisi neměla komu zodpovídat - což nicméně neznamená, že by se proto začala ústavně zodpovídat prezidentovi) a vyhlásí volby do poslanecké sněmovny - a to podle čl. 63/1f - tedy se souhlasem předsedy vlády (podle čl. 63/3), kterého ale - a to je zde opravdu důležité - kdyby třeba předtím svévolně odvolal a ani nepověřil v rámci vlády podle čl. 62/d vykonáváním funkce prozatímně až do jmenování nové vlády, tak v takovém případě by bylo vyhlášení voleb do poslanecké sněmovny již ústavně vyloučeno a de-jure podle Ústavy by de-fakto navždy zanikla z důvodu ustanovení čl. 33/2 Ústavy, zakazující Senátu přijímat zákonná opatření ve věcech Ústavy, stejně tak tedy jako prezidentovi bez schválení předsedou vlády vyjádřenou jeho podpisem podle souběhu ustanovení čl. 63/1/f a 63/3 nedovoluje vyhlásit jakékoli volby. Raději nepůjdu do dalších detailů, co by to dále znamenalo... Poloprezidentský systém by to pak ale každopádně nepřipomínalo ani náhodou, spíše absolutní monarchii.

Tady částečně vidíte, k jakým až koncům by mohly vést výmysly kreativců z hradního právního oddělení.

Každopádně ale i když je prezident rozumný, včetně zaměstnanců jeho kanceláře, tak celou tu dobu, než by se eventuelně zvolíla nová sněmovna - která by také vůbec mohla nějaké vládě vyslovit konečně důvěru - je potřeba, aby ministerstva někdo vedl a proto je tam ten čl. 68/5, aby se to nějak zajistilo i po dobu ústavní krize, kdyby ministři v jejím průběhu odpadali. 

A určitě už by ani v takové chvíli, kdyby už se volby s jeho podpisem vyhlásily nebylo ani pak záhodno odvolat premiéra a tím celou vládu - a nic v Ústavě nepřikazuje, že prezident vždy skutečně musí využít svého práva podle čl. 62/d - naopak není li premiér v té chvíli už "jeho člověk" (a ministři také ne neboť jsou to "lidé" onoho premiéra, který není "prezidentův muž" - tj. všichni ve vládě mohou být někdo jiný, než "všichni prezidentovi muži"), protože už je to ten, kterého navrhl předseda sněmovny, tak by nemusel mít třeba ani tendenci jí využít a možná by naopak mohl mít dobré důvody jí nevyužít.

Nicméně pak by ministerská křesla zela i třeba dobré dva měsíce prázdnotou, protože od chvíle odvolání premiéra bez dalšího pověření už by jasně nebylo možno nikoho jiného jmenovat na jeho místo a tudíž ani na místa dalších členů vlády, protože by to přímo odporovalo čl. 68/4 Ústavy a nebylo by to v takovém případě možné už proto, že žádný předseda sněmovny, který by takového premiéra mohl navrhnout, by po rozpuštění sněmovny nebyl ve funkci a ani nikdo, kdo by ho v takovém případě mohl podle Ústavy zastoupit.

A bylo by samozřejmě absurdní, kdyby Ústava takovéto naznačené konce připouštěla, protože by to nepochybně vedlo k nedozírným škodám a každopádně k úspěšné ústavní obžalobě prezidenta za jednání proti jejímu kontextu a kontinuitě vlády - tedy pokud by byl ještě někdo, kdo by ho mohl vůbec obžalovat.

Proto je dobré držet se zavedených a ověřených ústavních zvyklostí z minulosti a vykládat Ústavu konzervativně a podle jejího kontextu, případně samozřejmě dále zpřesňovat i samotný její text - protože nikdo neříká, že se nemůže vyvíjet tak, aby její text byl pokud možno co nejjednoznačnější a aby jeho extrémní výklady jasně proti zavedeným a ustáleným zvyklostem parlamentní nikoli poloprezidentské republiky pokud možno nevedly pak nejen k bouřím ve sklenici vody v médiích a na internetu, ale třeba i něčemu závažnějšímu. A ostatně i p. Zeman, jakkoli jsem spíše rád, že vyhrál ty volby, říkal do médií něco v tom smyslu, že by snad - až nastoupí do úřadu - mohl odvolat předsedu vlády jen podle svého uvážení a jinde se zase strefoval do současné vlády a nepokrytě tvrdil, že by měla být odvolána - a proto je jistě dobré mu to pokud možno vymluvit, dříve než bude pozdě - snad na mě jako můj jmenovec a dávný bývalý šéf mé matky  dá.